从无到有、从弱到强、从城镇到农村、从职工到全民......改革开放40年来，我国建成了世界上规模最大、覆盖人数最多的社会保障体系，社会保障体系实现由城镇职工的“单位保障”向统筹城乡的“社会保障”根本性转变，覆盖城乡居民的多层次社会保障体系基本建立，民生保障网不断织密扎牢，制度更加成熟定型，待遇水平稳步提高，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强，走出了一条具有中国特色的社会保障道路。

　　一、改革初始

　　从企业到社会 社会保障进入转型期

　　1978年以前，我国长期实行的是与计划经济体制相配套的退休和医保制度，实质上是建立在计划经济体制下的“企业或单位保险制度”。

　　“当时，我国经济正处于由计划经济向市场经济转型的初期。传统的劳动保险制度，由企业包揽劳动者生老病死伤残等所有福利，使得企业负担过重，不利于企业参与市场竞争。”清华大学经济管理学院中国保险与风险管理研究中心主任陈秉正在接受中国经济时报记者采访时说。

　　因此，改革开放伊始，我国就开始了建设社会保障体系方面的理论研究和实践探索，目的就是为了在城市改革、国企改革的大背景下，把企业真正推向市场，让企业成为市场竞争主体，增强企业活力和竞争力，减少传统体制下给企业带来的包袱。

　　1982年2月，原劳动人事部发布了《关于积极试行劳动合同制的通知》，劳动合同制作为对“包办就业、终身铁饭碗”的矫正措施，走上历史舞台。

　　接着，1984年，我国开始尝试养老保险费用的社会统筹，在江苏省泰州市、广东省东莞市等地开始试点，引入个人缴纳养老保险费机制。

　　1986年4月，第六届全国人大审议通过《国民经济和社会发展第七个五年计划》，其中不仅首次提出了“社会保障”的概念，而且还设单独章节阐述了社会保障改革与社会化问题。

　　3个月后，国务院颁布《国营企业试行劳动合同制暂行规定》，明确规定国营企业将以劳动合同制取代计划经济时代的“铁饭碗”，同时规定合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业和个人分担缴纳保险费。

　　“当时，我国社会保障制度还处于初期的探索、试点和研究阶段，我们不断学习和了解国外的经验和做法”，陈秉正表示。1986年，成为中国社会保障制度真正进入由“国家—单位保障”迈向”国家—社会保障”的标志性年份，社会保障制度开始进入真正意义上的建设时代。

　　这一时期，我国社会保障见证了国企改革的快速推进，“催生”了地方社会保险试点，社会保险的基层探索、模式比较与制度筛选成为这个初始阶段的主要特征。

　　二、改革推进

　　从试点到推广 制度框架初步确立

　　此后十余年间，我国相继探索并初步建立起了社会保障的制度框架。

　　1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试建立养老保险制度。

　　1994年12月，江苏省镇江市、江西省九江市进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度的试点，为全国医保制度改革探索经验。

　　随后的1995年3月，国务院根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式。

　　1996年，国务院将试点范围扩大到40多个城市，进一步探索统账结合的具体方式和运行机制。

　　1997年7月，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着具有中国特色的社会基本养老保险制度在中国的正式建立。

　　中国政法大学教授胡继晔表示，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布，是改革开放40年我国社会保障制度发展历程中一个非常重要的节点。自此以后，我国的社会保障制度改革从国企逐步推向民营企业、外资企业，目前几乎覆盖所有企业职工。

　　“城镇职工基本养老保险制度的确立，是我国社会保障体系建设中的一个具有历史标志性的事件。”陈秉正指出，这一制度当时借鉴了国际上不同国家的经验和做法，采取了社会统筹和个人账户相结合的方式，这是中国社会保障体系建设的一个创举。“而且走到今天可以看出，其更适合我国的国情，并且成绩是主要的。说明从那个时候开始，我国社会保障制度的理念就是养老保险不完全是政府的事情，个人也要参与其中。”陈秉正说，这一理念放到今天来看，也符合全球主流社会保障体系建设的新理念。

　　而这一阶段的社会保障改革，各项社会保障制度从地方试点开始走向制度统一和模式定型，社会保险制度改革随着市场经济改革的步伐加快而加快，其体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点的特色。

　　三、改革扩面

　　从城镇到全民各项制度逐渐完善

　　在随后的十多年中，我国社会保险体系进行了多次扩面，社会保障制度日渐完善。

　　1998年3月，劳动和社会保障部组建，社会保险管理体制得以统一；建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、管理服务社会化，成为建设新型社会保障制度的明确目标。

　　为了加快医疗保险制度改革的步伐，1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，社会保障逐渐成为一项独立存在的、基本的社会制度。

　　在失业保险领域，1999年1月，《失业保险条例》发布实施，由再就业中心、失业保险、城市居民最低生活保障构成的“三条保障线”以及“两个确保”政策，为中国成功应对20世纪90年代中后期下岗失业高峰作出了巨大贡献。

　　在工伤保险领域，2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，为发展工伤保险制度确定了基本的法律框架，在覆盖面和工伤认定方面均有所扩大。

　　在养老保险领域，2005年12月国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

　　在医疗保险领域，2007年7月，国务院正式开展城镇居民医疗保险试点，88个城市被列入试点范围。

　　社会保险从仅覆盖城镇居民，到城市灵活就业人员、来城市打工的农民工也可以在城市参加养老保险和医疗保险，覆盖面不断扩大。

　　但更大的扩面之举在于新农保的推行。

　　2009年9月1日，国务院决定开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合以及社会统筹与个人账户相结合的新型农村社会养老保险试点，首批覆盖全国10%的县(市、区、旗)。

　　建立新农保制度，使8亿农民有了养老保障，在中国历史上是一项前无古人的德政之举。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，新农保是继取消农业税之后一项伟大的惠农之举，改变了中国千百年来完全依靠家庭养老的单一模式，由于在制度设计上实行基础养老金补贴和缴费补贴，极大调动了广大农村居民的参保积极性，成为近年来发展很快的社会保障计划之一。

　　在这个过程中，新型农村合作医疗保险制度也不断完善，到2012年时参保率已经达到了97.5%。

　　新农合、新农保政策的推行，农民参加医疗保险、养老保险也有了政策依据，我国社会保障在制度上将城乡居民纳入其中。

　　2011年6月，国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，为城镇居民参加社会养老保险提供了政策保障。仅仅一年后，新农保、城居保就基本实现制度全覆盖。

　　同样在2011年，我国《社会保险法》正式实施，社会保险事业迈入法治时代。《社会保险法》是我国第一部社会保险综合性法律，也是我国社会保障法制建设的一个里程碑。

　　这一时期，我国各项社会保险制度迅速扩张，不断整合，社会保障制度从城镇职工覆盖到全体劳动者，从城镇居民覆盖到农村居民，实现了对全体居民的制度全覆盖。

　　四、改革深化

　　从碎片到整合 保障制度更为公平

　　改革开放40年来，社会保障工作不断开拓创新，有力保障了群众基本生活，有力提升了经济社会包容发展的水平。特别是党的十八大以来，社会保险制度不断完善，走向更加均衡和统一。

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了社会保障制度改革的总目标是，建立更加公平可持续的社会保障制度。

　　2014年初，新农保和城居保决定合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并与职工基本养老保险制度相衔接。

　　2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确机关事业单位实行与企业一致的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，终结了养老“双轨制”。由职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的法定养老保险体系正式形成。

　　2016年1月，国家全面整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，城乡居民按照统一的政策参保缴费、享受待遇。城乡统筹带来就医层次的提高，参保农村居民的用药范围明显扩大、定点医疗机构成倍增加，实惠更多。

　　与此同时，机构整合也正在进行。

　　2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建中华人民共和国国家医疗保障局，作为国务院直属机构。5月31日，国家医疗保障局正式挂牌。

　　中国社会保障学会会长郑功成说：“我国医疗保障改革与制度建设将自此由部门分割、政策分割、经办分割、资源分割、信息分割的旧格局，进入统筹规划、集权管理、资源整合、信息一体、统一实施的新阶段。”

　　改革开放40年来，我国社会保障制度体系日趋健全完善。从上世纪80年代探索企业职工退休费用社会统筹，到相继建立养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度，制度框架基本形成。实现了从企业单位保障到社会保障，从企业单一责任到国家、单位和个人三方责任共担，从城镇到农村，从城镇职工到城乡居民的重大转变，形成了一套与社会主义市场经济体制相适应的制度体系。我国在社会保障扩大覆盖面方面取得的巨大成就得到了国际社会的高度评价，国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。

　　目前，我国养老保险覆盖人数已经超过9.25亿，基本医疗保险覆盖人数已经超过13.5亿，基本实现全民参保。失业、工伤、生育保险的参保人数均达到2亿左右，覆盖了绝大多数职业群体。而伴随着我国经济快速平稳发展、综合国力和公共财力不断增强，我国建成了世界上规模最大、覆盖人数最多的社会保障体系，一个惠及全民的社会保障体系快速形成。